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Le Codex alimentarius et les OGM : une guerre réglementaire sans merci |
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par Anne FURET, Eric MEUNIER, septembre 2009
Le Codex alimentarius est une institution mal connue. Fonctionnement
complexe, discussions très techniques, statut des normes difficilement
saisissable... autant de raisons qui permettent au Codex de rester à
l’abri des regards. Pourtant, cet organe occupe une place centrale dans
le commerce international des aliments, y compris dans le domaine des
OGM. En 2000, le sénateur Bizet décrivait l’institution comme « l’un des
principaux carrefours où les États s’efforcent de concilier sécurité
alimentaire et développement des échanges » [1]. Les discussions
actuelles liées aux OGM (étiquetage et tolérance des contaminations) démontrent en effet que cet
instrument mérite toute l’attention du citoyen, tant leurs enjeux sont
déterminants dans les échanges commerciaux des OGM.
Qu’est-ce
que le Codex alimentarius ?
Créé en 1963, sous l’égide de la FAO et de l’OMS, le Codex alimentarius
(en français code alimentaire) est une compilation de normes sur le
commerce international des aliments. Ces dernières sont à la fois
d’essence sanitaire (sécurité alimentaire) et d’essence commerciale.
Financé par la FAO et l’OMS, il compte à ce jour 180 gouvernements
membres, dont la Communauté européenne. Les Etats-Unis en font également
partie.
Le Codex est une institution internationale plutôt unique dans son
fonctionnement, notamment basé sur des groupes de travail décentralisés
(cf. encadré ci dessous).
Son organe exécutif est la commission du Codex alimentarius. Elle est
consultée sur les normes alimentaires « dont l’objet est de protéger la
santé des consommateurs et assurer des pratiques loyales dans le
commerce alimentaire ». Les normes du Codex sont élaborées par la
commission et par une vingtaine de comités techniques. Elles sont
adoptées à la suite d’une procédure de huit étapes la plupart du temps
par consensus. Ce processus de décision fait une large place aux
gouvernements, aux organisations internationales, aux ONG, aux
industries agro-alimentaires et aux instituts de recherche.
Bruno Heinzer, de Greenpeace Suisse, a suivi de prêt les travaux de
l’institution, et il commente : « L’aspect positif du processus de
décision est que les ONG ont la possibilité d’intervenir directement et
efficacement dans les débats et peuvent proposer leur propre formulation
ou critiquer un texte proposé par les gouvernements ou les industries.
Le mauvais côté est que les lobbyistes des industries sont
sur-représentés, tout comme les gouvernements des pays riches. En
conséquence, les intérêts commerciaux sont trop souvent mieux pris en
compte que la santé, ou l’environnement ».
Quelle
force pour les normes du Codex ?
Les normes du Codex sont volontaires et peu contraignantes. Elles
peuvent servir de base de travail aux États dans l’établissement de
leurs législations nationales.
Mais depuis 1995, les normes du Codex sont devenues une référence pour
l’accord sur les mesures sanitaires et phytosanitaires (SPS) de
l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC) [2]. En d’autres termes,
comme on peut le lire sur le site du Codex [3], « en introduisant une
législation et des règlements
conformes aux normes et aux directives du Codex, les gouvernements
peuvent réduire le risque d’être amenés devant un groupe spécial de
l’OMC chargé d’examiner les différends commerciaux ».
Pour résumer, les gouvernements peuvent choisir leur niveau de
protection mais les normes qui iraient au-delà du Codex pourraient être
considérées par l’OMC comme des barrières au commerce. Dans le cas d’un
différend, les normes du Codex représentent un plafond : des protections
conformes ou inférieures sont acceptées sans discussion par l’OMC. A
l’inverse, une protection supérieure doit être scientifiquement
justifiée pour convaincre l’OMC de son bien-fondé.
A titre d’exemple, la décision de l’OMC de 2006 sur le conflit
concernant les OGM, qui opposait l’Union européenne aux États-Unis, au
Canada et à l’Argentine cite, à de très nombreuses reprises, le Codex.
La mise en application des normes du Codex n’est donc pas contrôlée,
mais on comprend bien qu’un Etat a tout intérêt à se conformer à ces
normes s’il souhaite se préserver d’un conflit devant l’OMC.
Codex
et OGM
L’accord SPS octroie donc aux normes du Codex un poids non négligeable.
Pour un État, faire pencher les normes de référence du Codex vers un
modèle similaire au sien le positionne donc favorablement, en cas de
conflit à l’OMC. Et le dossier des PGM n’échappe pas à la règle, bien
entendu.
*Pas de reconnaissance du principe de précaution*
Le Codex fut ainsi, et pendant trois ans, le lieu du débat fondamental
sur l’utilisation ou non du principe de précaution dans l’évaluation des
PGM destinées à l’alimentation. Les États-Unis notamment luttaient alors
contre la demande de l’Union européenne d’insérer ce principe dans les
normes relatives à l’évaluation des risques liés aux PGM avant
autorisation. Et c’est en septembre 2007 que la commission du Codex
alimentarius a rejeté la proposition européenne [4]. La raison alors
avancée était que ce principe avait plus pour conséquence d’ériger des
barrières douanières que de protéger le consommateur. Côté Etats-Unis où
le principe de précaution n’est pas appliqué, on comprend aisément les
raisons d’un tel refus : si le Codex alimentarius avait intégré le
principe de précaution, les Etats-Unis n’auraient pas eu les mêmes
arguments pour attaquer l’Union européenne devant l’OMC sur la question
des moratoires sur les OGM.
*L’étiquetage, des divergences fondamentales*
Un second sujet fut également débattu : l’étiquetage des aliments
renseignant la présence de PGM ou produits dérivés. Et de la même
manière, ce sujet a opposé d’un côté les États-Unis qui refusaient
l’étiquetage (avec l’Argentine, le Mexique et le Canada), et de l’autre
côté, l’Union européenne (avec l’Inde, le Ghana et le Brésil) demandant
qu’une norme définissant cet étiquetage soit mise en place, au nom de
l’information du consommateur. Et en mai 2007, le Codex n’avait toujours
pas pris position. Le débat est depuis dans les tiroirs. Si les pays
d’Amérique du Nord et l’Argentine finissaient par convaincre le Codex de
l’inutilité de l’étiquetage, cela placerait l’Union européenne dans une
position fragile à l’OMC, son étiquetage obligatoire pouvant être alors
considéré comme une barrière commerciale. Mais l’application du
protocole de Carthagène n’implique-t-elle pas cet étiquetage, du moins aux organismes vivants
modifiés (OVM) ? Rappelons que le protocole de Carthagène, accord sur les échanges
internationaux d’OVM, n’impose pas l’étiquetage en bout de chaîne pour
le consommateur. Ses pays signataires (parmi lesquels l’Union européenne
mais pas les Etats-Unis) ne pourront donc faire appel à cette convention
en cas de conflit devant l’OMC sur ce point.
*La tolérance des faibles contaminations,le cheval de Troie états-unien*
Troisième et dernier débat en discussion au sein du Codex, la tolérance
sur la présence en faible quantité de PGM non autorisées dans des lots
d’importation. Ce débat-là est l’objet de nombreuses discussions
toujours en cours et traduit assez bien les enjeux stratégiques qui se
retrouvent au sein du Codex alimentarius.
Les enjeux sont simples : permettre aux pays producteurs de PGM, et qui
ne peuvent garantir une étanchéité à 100% de leurs filières, d’exporter
malgré tout leurs produits « contaminés » à faible taux, vers des pays
où certaines PGM ne sont pas autorisées. Concrètement, il s’agit de
mettre en place un système dans lequel les lots de riz états-uniens
contenant du riz LL601 ou LL62 ne seraient pas renvoyés. De même pour
les lots de riz chinois contenant du riz Bt63, ou pour les producteurs
de soja argentins, qui n’auraient pas à craindre que leurs productions
soient rejetées aux ports européens en cas évidemment de contamination.
Pour les États-Unis, il fallait obtenir la mise en place d’un système où
la circulation d’informations entre experts était simple et rapide. Ce
système fut finalisé en juillet 2008 [5]. L’étape suivante fut
d’amener le Codex alimentarius à normaliser les analyses à conduire pour
évaluer la sécurité alimentaire des aliments dérivés de PGM. Ce fut fait
à la même époque, en 2008 [6]. Ces lignes
directrices se rapprochent plutôt des conceptions états-uniennes. Par
exemple, des études de toxicité sont recommandées mais pas sur la plante
transgénique entière mais seulement sur le caractère transgénique, une
des différences fondamentales entre les systèmes européen et états-unien !
Le Codex a donc suivi dans ses grandes lignes la procédure états-unienne
quant aux analyses à conduire en cas de contamination à faible taux. Le
système d’échange d’informations devraient suffire à lever les doutes
des pays importateurs quant aux impacts sur la santé ou l’environnement
des PGM contaminantes. Si ces lignes directrices relèvent de
recommandations, certains États devront adopter ce fonctionnement au
risque de se mettre en défaut en cas de conflit à l’OMC. Il en serait
notamment ainsi pour l’Union européenne qui aurait des difficultés à
défendre sa politique de tolérance zéro !
D’ailleurs, le débat est sur la table de la future Commission. Les
orientations de la précédente Commission sont assez claires, la
Commissaire à la Santé des consommateurs, Androulla Vassiliou, ayant
ouvertement énoncé que l’Union européenne devait sortir de sa politique
de tolérance zéro (rejet systématique des produits d’importation
contenant des PGM non autorisées, même à l’état de traces) [7]. Le récent rapport de
l’Institut d’Etudes en Prospective Technologique [8] ne dit pas autre
chose, recommandant lui aussi d’en finir avec la tolérance zéro.
Enfin, et surtout, n’oublions pas que cette « facilitation » des
importations en cas de contamination est vue par nombre de personnes
comme une introduction au plus grand débat sous-jacent : la
normalisation des procédures d’autorisation des PGM. Lorsque les
États-Unis parlent de situation problématique car les autorisations de PGM sont asynchrones dans le
monde, c’est bien de normalisation internationale des procédures
d’autorisation dont ils parlent. La guerre commerciale et réglementaire
ne fait que commencer...
En savoir plus :
Un
fonctionnement original et complexe
 Un organe exécutif : la commission du Codex alimentarius
Un secrétariat permanent basé à Rome
Cinq comités de coordination régionaux (Afrique, Asie, Europe,
Amérique latine et Caraïbes, Amérique du Nord et Pacifique du Sud-Ouest)
23 organes subsidiaires en 2006 parmi lesquels 10 comités horizontaux
hébergés dans différents pays (sur les principes généraux en France, sur
l’étiquetage des produits alimentaires au Canada, etc.), et 13 comités
verticaux qui s’occupent d’aliments ou de groupes d’aliments spécifiques
(fruits et légumes, sucre, etc.).
Les
OGM dans le Codex en dates
1991 : le comité du Codex sur l’étiquetage est saisi de la question de
l’information du consommateur sur la présence d’aliment GM. Cette
question n’est toujours pas tranchée.
2000 : création d’un groupe de travail sur les principes généraux pour
l’analyse (évaluation, gestion
et communication) des risques sanitaires des OGM. En 2003, le Codex
adopte des normes.
2006 : début des discussions sur la mise en place d’un système
d’échange d’informations entre un pays ayant autorisé une PGM et un pays
faisant face à une contamination non intentionnelle. Objectif :
faciliter la tolérance de faibles contaminations d’OGM non autorisés.
2007 : après trois ans de discussions, le Codex refuse d’intégrer le
principe de précaution dans l’évaluation des PGM.
[1] Rapport
d’information n° 450 (1999-2000) de M. Jean Bizet, fait au nom de la
délégation pour l’Union européenne, déposé le 29 juin 2000
[2] Cet accord sur les
mesures sanitaires et phytosanitaires détermine les conditions dans
lesquelles les pays membres de l’OMC peuvent adopter des mesures
sanitaires ou phytosanitaires ayant une incidence sur le commerce
international.
[3]
http://www.codexalimentarius.net/ w...
[4] Inf’OGM ACTU n°2,
septembre 2007, Le codex alimentarius refuse le principe de précaution
[5] Inf’OGM ACTU n°13,
octobre 2008, CODEX ALIMENTARIUS - Les faibles contaminations par des
PGM bientôt légales dans l’UE ?
[6]
http://www.codexalimentarius.net/ d...
(7 avril 2008)
[7] Inf’OGM ACTU n°11,
juillet 2008, UE - Des PGM non autorisées tolérées ?
[8] Inf’OGM ACTU n°23,
septembre ...
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MaTthieu
Création de l'article : 14 octobre 2009
Dernière mise à jour : 14 octobre 2009
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